Законы и бизнес в России

Бюджетное послание губернатора области на 2004 год

БЮДЖЕТНОЕ ПОСЛАНИЕ

ГУБЕРНАТОРА ОБЛАСТИ НА 2004 ГОД

Основные направления налоговой и бюджетной политики на 2004 год подготовлены в соответствии с Законом Амурской области “О бюджетном процессе Амурской области“ и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации “О бюджетной политике в 2004 году“.

Настоящее Бюджетное послание направлено на установление основных задач, реализация которых в процессе формирования и исполнения областного бюджета на 2004 год будет способствовать социальному развитию территории, благоприятным условиям хозяйствования.

Для этого необходимо обозначить цели:

в экономической политике - по формированию воспроизводственного потенциала регионального хозяйства, обеспечивающего устойчивое развитие экономики и пополнение бюджета;

в бюджетно-финансовой политике - осуществление мер по оздоровлению региональных финансов.

1. ИТОГИ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ
СИСТЕМЫ

За последние годы значительно возросла роль бюджета как инструмента государственной экономической политики в области. Доля его в валовом региональном продукте увеличилась с 16,2 процента в 2000 году до 30,5 процента в 2002 году, среднедушевые бюджетные расходы за указанный период выросли в два раза.

Используя все формы взаимодействия с хозяйствующими субъектами, Администрация области стремится решить проблемы увеличения налогооблагаемой базы и роста налоговых платежей в бюджет путем заключения соглашений с хозяйствующими субъектами, включенными в реестр особо значимых предприятий для экономического развития области.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов система межбюджетных отношений создана на принципах равенства бюджетных прав бюджетов городов и районов области. Основная часть финансовой помощи распределяется по единым объективным критериям.

Сокращен объем государственного долга, снижена кредиторская задолженность бюджета области. Безусловно, за последние годы удалось стабилизировать ситуацию с исполнением бюджета области, вместе с тем присутствует ряд проблем, без решения которых невозможно обеспечить необходимый уровень предоставления бюджетных услуг и государственной поддержки отраслей народного хозяйства. Неустойчива структура финансового баланса, области не хватает собственных доходов, чтобы обеспечить себя на уровне среднероссийских стандартов.

Основными причинами этого являются:

недостаточно высокие темпы роста сельскохозяйственного и промышленного производства в области;

низкие темпы развития малого предпринимательства в сфере производства и оказания платных услуг населению;

снижение вложений инвестиций в основной капитал предприятий и организаций области;

отсутствие компенсации регионам выпадающих доходов в связи с изменением налогового законодательства;

сохраняющийся разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов;

отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы.

2. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

В соответствии с поставленными целями, для решения имеющихся проблем основными задачами бюджетной политики в 2004 году являются:

мобилизация
имеющихся резервов повышения доходов бюджета;

определение приоритетного расходования бюджетных средств, их оптимизация и повышение эффективности использования;

совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

совершенствование управления государственным долгом.

3. МОБИЛИЗАЦИЯ ИМЕЮЩИХСЯ РЕЗЕРВОВ ПОВЫШЕНИЯ

ДОХОДОВ БЮДЖЕТА

Стратегической целью социально-экономической политики Администрации области является реальный и устойчивый рост уровня жизни населения за счет повышения объемов промышленного и сельскохозяйственного производства в области.

Принятие и реализация областной целевой программы “Экономическое и социальное развитие Амурской области на 2004 - 2010 годы“ позволит развить инженерную инфраструктуру области с вовлечением природно-экономического потенциала в хозяйственную деятельность, улучшить базу социальной сферы.

Будет продолжена работа по реализации индикативного управления экономикой области, предполагается расширить состав контрольных показателей в соответствии с целями и задачами социально-экономической политики Администрации области на 2004 год, а также распространить индикативное управление на взаимодействие с органами местного самоуправления с целью увеличения собственных доходов бюджетов территорий и выравнивания различий в уровне социально-экономического развития районов и городов области.

С помощью данной системы управления предусматривается ужесточить контроль за отдачей вложенных из бюджета средств в форме государственной поддержки для упорядочения расходов областного бюджета и увеличения налогооблагаемой базы организаций области.

Для повышения налогового потенциала области необходимо обеспечить развитие инвестиционной активности по всем направлениям деятельности:

разработка и реализация мероприятий, направленных на стимулирование привлечения инвестиций и создание стабильных условий деятельности инвесторов на территории области. В частности, это установление льготного налогового режима для организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность, предоставление государственной поддержки инвесторам (фонд развития производства), формирование информационной открытости региона;

концентрация имеющихся ресурсов государственной поддержки инвестиций на наиболее приоритетных проектах программы “Экономическое и социальное развитие Амурской области на 2004 - 2010 гг.“;

дальнейшее развитие нормативной базы государственного стимулирования инвестиционной деятельности в части инноваций
и лизинговой деятельности;

улучшение информационного обеспечения и содействия в проведении инвестиционных выставок-ярмарок, конференций, форумов.

Необходимо продолжить работу по привлечению внебюджетных источников финансирования инвестиционных проектов в производственную сферу путем:

развития конкурентных рынков капитала, содействия развитию инфраструктуры фондового рынка и рынка корпоративных ценных бумаг;

стимулирования инвестиционной деятельности институциональных инвесторов - банков, страховых компаний, кредитных союзов, промышленных корпораций;

привлечения средств населения и развития ипотечного жилищного кредитования под залог имеющейся собственности.

Важнейшим направлением деятельности Администрации области остается поддержка малого предпринимательства области. Анализ деятельности сферы малого предпринимательства показывает, что доля выпуска товаров и услуг субъектами малого предпринимательства занимает 10 - 11% в валовом региональном продукте области. В отраслевой структуре зарегистрированных малых предприятий преобладают предприятия розничной торговли и общественного питания - 33%, предприятия строительства - 16,3%, промышленности - 20%.

Администрацией области предусматривается решение основных направлений в рамках областной Программы государственной поддержки малого предпринимательства это финансовая поддержка инвестиционных проектов субъектов малого предпринимательства, содействие развитию элементов инфраструктуры предпринимательства, в том числе на муниципальном уровне, устранение административных барьеров в процессе развития предпринимательской деятельности.

Для стимулирования инвестиционной деятельности малого предпринимательства необходимо активизировать работу областного фонда поддержки малого предпринимательства.

В 2004 году предусматривается разработка Программы государственной поддержки малого предпринимательства в Амурской области на 2005 - 2007 годы.

Одной из основных задач в области повышения доходов является совершенствование работы по управлению государственными активами, в первую очередь с управлением государственной собственностью.

Увеличение доходов от коммерческого использования государственного имущества будет осуществляться за счет внедрения практики заключения долгосрочных договоров аренды на конкурсной основе, совершенствования методики определения арендной платы за пользование имуществом, учитывая современную конъюнктуру рыночных цен.

В соответствии с проводимой государственной политикой на федеральном уровне предполагается реформирование
государственных унитарных предприятий в зависимости от эффективности их деятельности и финансовых результатов работы с одновременным повышением ответственности руководителей предприятий за результаты работы. Оптимизация количества областных государственных унитарных предприятий будет проводиться путем их реорганизации, приватизации или ликвидации с целью приведения их деятельности в соответствие с положениями Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Амурской области, утвержденной постановлением Главы Администрации области от 20 декабря 1999 г. N 715, и Федеральным законом “О государственных и муниципальных унитарных предприятиях“.

В целях повышения эффективности государственного управления хозяйственными обществами, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в собственности Амурской области, следует разработать механизм управления акциями (долями). При этом предусмотреть разграничение функций между органами, являющимися акционерами от имени Амурской области, структурными подразделениями Администрации области, осуществляющими координацию деятельности в соответствующих отраслях, и представителями области в органах управления хозяйственными обществами. Повысить ответственность представителей области в органах управления хозяйственными обществами.

Кроме того, необходимо сократить количество пакетов акций (долей), принадлежащих области, за счет реализации акций и долей, не приносящих доход в бюджет, а также составляющих небольшой процент в уставном капитале.

В 2004 году будет продолжена работа по разграничению государственной собственности на землю: проведение землеустроительных работ в целях постановки на кадастровый учет земельных участков, регистрация прав собственности Амурской области на земельные участки. Осуществление этих мероприятий обеспечит стабильные поступления в бюджет доходов от коммерческого использования земли: сдачи в аренду, продажи, внесения в виде вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Приоритетным направлением налоговой политики на 2004 год является реализация государственной налоговой реформы и совершенствование областных нормативных и правовых актов, обеспечивающих наиболее полное поступление налогов в бюджет области, в
том числе налога на прибыль организаций, налога на имущество предприятий, акцизов на нефтепродукты, налога на игорный бизнес, транспортного налога.

Налоговая политика области будет по-прежнему ориентирована на создание условий для развития малого предпринимательства, обеспечения занятости населения путем снижения налогового бремени для налогоплательщиков, применяющих специальный налоговый режим в виде единого налога для отдельных видов деятельности.

Одним из направлений налоговой политики станут меры по повышению уровня налогового администрирования. Следует добиваться, чтобы налоговые поступления были тождественны суммам налоговых обязательств, определенных налоговым законодательством. Будет продолжена работа межведомственной комиссии по финансовому оздоровлению предприятий в части сокращения задолженности юридических лиц по платежам в бюджет.

Необходимо решить вопрос с налоговыми органами об исключении из налоговой тайны и предоставлении сведений о налоговой базе, исполнении налоговых обязательств налогоплательщиками. Наличие информации об объемах исчисленных каждым налогоплательщиком налогов и сборов обеспечит органам государственной власти области возможность оперативно реагировать на изменение динамики поступления налогов и сборов путем корректировки законодательства области, позволит планировать сценарные условия развития налогооблагаемой базы, обоснованно определять уровень налоговых поступлений.

Следует продолжить инвентаризацию задолженности налогоплательщиков и работу по списанию невозможной к взысканию недоимки, снижению задолженности налогоплательщиков за счет передачи имущества в областную собственность.

Одним из направлений по стабилизации доходной базы бюджета области остается проведение последовательной работы с федеральными органами государственной власти по компенсации бюджету области выпадающих доходов в связи с изменением налогового законодательства. Налоговая политика и налоговая нагрузка должны стимулировать развитие отраслей экономики, но в итоге бюджет должен иметь равный механизм компенсации.

4. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРИОРИТЕТОВ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ

РЕСУРСОВ, ИХ ОПТИМИЗАЦИЯ И ПОВЫШЕНИЕ

ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

В условиях недостатка доходных источников необходимо проанализировать каждую статью бюджета на предмет целесообразности и эффективности планируемых
к исполнению бюджетных расходов.

В первую очередь требуется сформировать реестр расходных обязательств по уровням бюджетной системы области. С учетом указанного реестра выбрать основные направления расходования бюджетных средств. Внести предложения по изменению законодательных и нормативных актов областного уровня, не обеспеченных реальными доходами, и направить аналогичные просьбы Правительству Российской Федерации и в Государственную Думу Российской Федерации.

Следует организовать работу с федеральными органами власти и органами, представляющими интересы области на федеральном уровне, по устранению диспропорций в межбюджетных отношениях, получению областью средств из федерального бюджета на осуществление ею расходных полномочий и реализацию программ экономического и социального развития области.

В отношении экономии расходов областного бюджета необходимо продолжить работу по упорядочению функций органов государственной власти области с целью дальнейшей оптимизации их структуры, установлению задания предоставления бюджетных услуг для главных распорядителей бюджетных средств, повышению их эффективности, установлению качественных и количественных показателей оценки работы бюджетных учреждений.

Первоочередной социально значимой задачей является повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, для решения которой в связи с недостатком доходов потребуется сокращение других статей расходов областного бюджета.

Сохраняется и задача обеспечения строгой дисциплины в вопросах исполнения бюджетных назначений, регулярных и своевременных выплат заработной платы работникам бюджетной сферы.

Основным направлением в расходовании бюджетных средств остается социальная сфера, где прежде всего необходимо реализовать государственные гарантии в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения, осуществлять развитие культуры, искусства, физической культуры и спорта.

Одной из крупнейших отраслей социальной сферы остается система образования. Первоочередными шагами в этой области должны стать:

оптимизация структуры и кадровой оснащенности сети общеобразовательных учреждений, повышение качества образования;

укрепление материальной и финансовой базы отрасли при существенном повышении эффективности ее использования.

Реализация федерального законодательства, устанавливающего передачу полномочий
по финансированию учебного процесса в общеобразовательных школах на уровень субъектов Российской Федерации, потребует проведения инвентаризации указанной сети учреждений, разработки нормативов с целью оптимизации бюджетных расходов.

В области здравоохранения необходимо обеспечить исполнение программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи населению области, следует привести в соответствие с нормативами, утвержденными федеральной программой, сетевые показатели и штаты лечебно-профилактических учреждений.

В целях обеспечения государственных гарантий застрахованному неработающему населению области на получение бесплатной медицинской и лекарственной помощи по территориальной программе обязательного медицинского страхования, а также выравнивания условий деятельности лечебно-профилактических учреждений в системе обязательного медицинского страхования планируется централизовать расходы по уплате страховых взносов на неработающее население в областном бюджете.

Социальная поддержка населения будет направлена на наименее защищенные слои населения, имеющие реальные доходы ниже прожиточного минимума. Реализация комплексной программы социальной защиты населения будет носить адресный характер. Продолжится работа по исполнению законодательных актов федерального и областного уровня в части предоставления льгот и социальных гарантий населению за счет средств федерального и областного бюджетов. Требуется обеспечить полноценное функционирование систем жизнеобеспечения учреждений социальной защиты населения.

В целях повышения эффективности реализации областных целевых программ следует привести их в соответствие с требованиями Закона Амурской области “Об областных целевых программах“, сконцентрировать средства на приоритетных направлениях и обеспечить пропорциональное их распределение между социальными и экономическими областями.

Приоритетным направлением в расходовании бюджетных средств остается реализация энергосберегающих мероприятий и внедрение энергосберегающих технологий. Расходование средств на оплату теплоэлектроэнергии по-прежнему будет основано на установлении и соблюдении лимитов их потребления по каждой отрасли и каждому конкретному бюджетному учреждению.

В отрасли жилищно-коммунального хозяйства Амурской области начиная со следующего года ставится задача одновременно с реформированием предприятий ЖКХ начать активную
модернизацию с целью повышения эффективности управления и снижения эксплуатационных расходов.

Областной целевой программой “Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Амурской области на 2003 - 2010 гг.“ предусматриваются затраты на модернизацию инженерной инфраструктуры, что позволит снизить износ основных фондов.

Вложения бюджетных средств в поддержку агропромышленного комплекса планируется осуществлять в направлении, взятом в предшествующие годы. Продолжится практика кредитования сельхозпроизводителей, а также субсидирование процентной ставки по кредитам, полученным в кредитных организациях. В связи с ухудшением технической оснащенности сельскохозяйственного производства необходимо оказать помощь сельхозпроизводителям по обеспечению продукцией машиностроения на условиях финансовой аренды (лизинга) и других форм государственной поддержки.

При этом следует усовершенствовать механизмы государственной поддержки сельскохозяйственного производства. Необходимо создать эффективную систему государственных закупок сельскохозяйственной продукции. Продолжить размещение заказов на поставку продуктов питания для нужд бюджетных учреждений области, принять меры по продвижению сельхозпродукции и продовольственных товаров на межрегиональные рынки.

Не менее важной задачей является обеспечение дальнейшего развития конкурсной системы поставки продукции для областных государственных нужд и усиление контроля над конкурсным размещением заказов на поставку продукции. Для этого необходимо принять меры по совершенствованию нормативно-правовой базы, возложению этих обязанностей на ответственных, подготовленных специалистов.

В связи с ограниченностью бюджетных средств, для повышения эффективности государственных расходов в области капитального строительства бюджетные расходы необходимо сконцентрировать на стройках, имеющих первостепенное значение для области. При этом программа будет предусматривать в первую очередь завершение объектов, погашение задолженности по ним, образовавшейся в предшествующие годы. Решения о строительстве новых объектов должны приниматься при наличии обоснования целесообразности начала строительства, источников финансирования и утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации.

Следует продолжить работу по осуществлению государственного контроля над регулируемыми ценами и тарифами в отраслях естественных
монополий на основе проведения анализа затрат, влияния их на функционирование отдельных отраслей экономики, уровня жизни населения области.

Главная задача в сфере управления государственными финансами состоит в четкой организации бюджетных процедур, направленных на обеспечение равномерности расходования средств областного бюджета в течение года. Необходимо повысить качество бюджетного планирования, своевременное исполнение основных этапов расходования средств. Для этого следует разработать четкие правила исполнения областного бюджета, повысить ответственность главных распорядителей и получателей бюджетных средств за исполнение бюджетного законодательства.

5. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Основные направления политики Правительства Российской Федерации, определенные Программой развития бюджетного федерализма, и в соответствии с ней принятие законодательных актов, направленных на реформирование межбюджетных отношений с 2005 года, потребуют на будущий год большой подготовительной работы:

уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы области;

разграничение налоговых доходов и установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы области в пределах компетенции области;

определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

Для этого необходима разработка и принятие соответствующих законодательных и нормативных актов государственных органов власти области.

До сих пор основное внимание при распределении финансовых ресурсов по уровням бюджетной системы области уделялось механизму их распределения. На будущий год основным направлением распределения станет разграничение расходных обязательств по предоставлению бюджетных услуг между областным и консолидированными бюджетами территорий и на этой основе распределение прогнозируемого поступления доходов. Увеличится централизация полномочий на уровне областного бюджета, соответственно и объем доходов, закрепляемый за этим уровнем. Распределение доходов между областным бюджетом и бюджетами городов и районов области будет производиться с учетом размещения налоговой базы, экономической эффективности.

Распределение финансовой помощи нижестоящим бюджетам по-прежнему будет осуществляться исходя из основного принципа бюджетного законодательства - выравнивания бюджетной обеспеченности. Представление финансовой помощи из областного бюджета планируется в виде дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, а также целевой помощи - в форме субвенций и субсидий.

Методика распределения финансовой помощи, разработанная в предыдущие годы, соответствует указанным требованиям, но вместе с тем требует изменений, связанных с разграничением расходных полномочий по уровням бюджетной системы области.

С целью оздоровления финансов области будет совершенствоваться подход по установлению показателей, методов работы и контроля за исполнением соглашений по оздоровлению местных бюджетов.

6. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Стратегия в области управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики.

Политика в области управления государственным долгом области в 2004 году должна быть направлена на снижение его уровня главным образом путем проведения реструктуризации просроченной кредиторской задолженности. Необходимо обеспечить формирование равномерного графика платежей по долговым обязательствам в целях устранения максимальных нагрузок на бюджет.

Следует обеспечить соответствие объема государственного долга и его структуры финансовым возможностям бюджета по его обслуживанию и погашению, в случае необходимости - привлечение заемных средств на максимально выгодных для области условиях.

Программа предоставления государственных гарантий будет сформирована на основе анализа рентабельности, степени рисков бизнес-планов и социальной значимости проектов, разрабатываемых заемщиками.

Особое внимание в 2004 году следует уделить проблеме муниципальных долгов, которая имеет как фискальные, так и юридические последствия.

Необходимо урегулировать задолженность местных бюджетов по бюджетным ссудам, выданным из областного бюджета на временный кассовый разрыв, возникший при исполнении местных бюджетов, путем объективной оценки возможностей ее погашения при необходимости пролонгации и реструктуризации задолженности.

7. ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ ПРОГНОЗ ОСНОВНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК

ОБЛАСТНОГО И КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТОВ

НА 2004 ГОД

Основные характеристики областного и консолидированного бюджетов области сформированы на основе показателей прогноза социально-экономического развития области на 2004 год, плана 2003 года и ожидаемого исполнения в текущем году.

При формировании доходов бюджета области учтены изменения налогового законодательства с 1 января 2003 года. Прогноз доходов бюджета области оценивается в сумме 10844 млн. рублей (без учета целевой финансовой помощи федерального бюджета), из них собственные доходы - 6940 млн. рублей, что составляет 114,7 процента к плану текущего года (в сумме 890 млн. рублей) и 107 процентов к ожидаемому исполнению 2003 года.

Финансовая помощь из федерального бюджета принята на уровне текущего года в объеме 3903 млн. рублей.

Расходы бюджета области определены с учетом повышения уровня оплаты труда работников бюджетной сферы в 1,33 раза, других отраслей бюджета (аппарат управления, правоохранительная деятельность) в 1,11 раза и индекса-дефлятора материальных затрат 1,104 (в соответствии с прогнозом Министерства социально-экономического развития и торговли Российской Федерации). Расходы бюджета спрогнозированы в объеме 14850 млн. рублей.

Сумма увеличения расходов против плана 2003 года оценивается в 2300 тыс. рублей, или 118,3 процента, в том числе оплата труда с отчислениями во внебюджетные фонды - 1348 тыс. рублей. Рост собственных доходов бюджета не покрывает темпа роста расходов. Для обеспечения финансирования первоочередных социально значимых расходов в 2004 году необходимо провести инвентаризацию расходов в текущем году с целью их оптимизации и сокращения по другим статьям бюджета.

Предварительный объем доходов областного бюджета оценивается в 7203 млн. рублей, прогноз расходов исходя из плановых показателей 2003 года с учетом планируемого повышения оплаты труда и материальных затрат и централизации полномочий - 8737 млн. рублей, дефицит - 1534 млн. рублей, или 18 процентов к расходам. Приведение основных параметров областного бюджета в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и наличием источников финансирования потребует сокращения расходов в объеме более 900 млн. рублей.

Бюджет 2004 года напряженный, потребует слаженной работы всех уровней власти в части мобилизации доходов в бюджет области и рационального расходования бюджетных средств.