Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 25.01.2008 N 59н “На Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 года N 1276-ОД “Об образовании в Волгоградской области“ (в редакции от 18 апреля 2007 года N 1443-ОД, от 23 августа 2007 года N 1529-ОД, от 17 декабря 2007 года N 1598-ОД)“ (направлено письмом от 28.01.2008 N 16-23/122)
Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.Направлено письмом от 28 января 2008 г. N 16-23/122
ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА
В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 25 января 2008 г. N 59н
НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 11 АВГУСТА 2006 ГОДА
N 1276-ОД “ОБ ОБРАЗОВАНИИ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ“
(В РЕДАКЦИИ ОТ 18 АПРЕЛЯ 2007 ГОДА N 1443-ОД,
ОТ 23 АВГУСТА 2007 ГОДА N 1529-ОД,
ОТ 17 ДЕКАБРЯ 2007 ГОДА N 1598-ОД)
Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 “Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации“, Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 “Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам“, и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 “Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу“, проведена юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 11 августа 2006 года N 1276-ОД “Об образовании в Волгоградской области“ (в редакции от 18 апреля 2007 года N 1443-ОД, от 23 августа 2007 года N 1529-ОД, от 17 декабря 2007 года N 1598-ОД) (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.
Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Отдел Закона Волгоградской области от 17 декабря 2007 года N 1598-ОД “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Волгоградской области в связи с установлением обязательности общего образования“.
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящим Законом устанавливаются основные принципы организации предоставления образования на территории Волгоградской области.
Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, регламентирующие вопросы образования.
Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:
- Конституцией Российской Федерации;
- Законом Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 “Об образовании“ (в редакции от 01.12.2007 N 313-ФЗ);
- Федеральным законом от 22.08.1996 N 125-ФЗ “О высшем и послевузовском профессиональном образовании“ (в редакции от 01.12.2007 N 313-ФЗ);
- Федеральным законом от 21.12.1996 N 159-ФЗ “О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“ (в редакции от 22.08.2004 N 122-ФЗ);
- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ (в редакции от 08.11.2007 N 257-ФЗ);
- Федеральным законом от 01.12.2007 N 309-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта“;
- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.
В соответствии с пунктом “е“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Пунктом 1 и частью 1 пункта 3 статьи 3 Закона Российской Федерации “Об образовании“ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования.
Согласно пункту 2 статьи 29 Закона Российской Федерации “Об образовании“ в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находится законодательство субъектов Российской Федерации в области образования.
Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктами 13 - 14.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится:
- решение вопросов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации;
- организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
- организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения.
Согласно подпункту “б“ пункта 1 статьи 5 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.
Однако в ходе проведения юридической экспертизы в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлено несоответствие федеральному законодательству, заключающееся в следующем.
Абзацами 7, 17 пункта 2 статьи 4 исследуемого Закона установлено, что уполномоченный орган в сфере образования на территории Волгоградской области:
- устанавливает региональный компонент государственных образовательных стандартов, организует обеспечение в пределах своей компетенции учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях;
- осуществляет контроль качества образования, в том числе подготовки обучающихся и выпускников, в образовательных учреждениях, расположенных на территории Волгоградской области, по всем реализуемым ими образовательным программам в части региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов.
В связи с принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 309-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта“ вышеуказанные положения исследуемого Закона вступили в противоречие с федеральным законодательством.
В соответствии с Федеральным законом “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта“ действующие государственные образовательные стандарты, состоящие из трех компонентов (федеральный, национально-региональный и компонент образовательного учреждения), не позволяют учитывать особенности формирования образовательных программ для всех уровней (ступеней) образования.
Изменениями, внесенными в Закон Российской Федерации “Об образовании“, вводится понятие “федеральные государственные образовательные стандарты“ (ФГОС), под которыми понимается совокупность требований, обязательных при реализации образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию, основных образовательных программ: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования.
Пунктом 3 статьи 5 Закона Российской Федерации “Об образовании“ предусмотрено, что государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований и устанавливаемых в соответствии с пунктом 2 статьи 7 настоящего Закона образовательных стандартов и требований, если образование данного уровня гражданин получает впервые, в порядке, предусмотренном настоящим Законом.
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Закона Российской Федерации “Об образовании“ ФГОС включает в себя требования к структуре основных образовательных программ, условиям их реализации, а также результатам освоения основных образовательных программ.
В соответствии с пунктами 5, 7 и 8 статьи 7 Закона Российской Федерации “Об образовании“ при реализации основных образовательных программ для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья могут быть установлены специальные федеральные государственные образовательные стандарты.
ФГОС утверждаются не реже одного раза в десять лет.
Определено, что ФГОС, а также устанавливаемые в соответствии с законом образовательные стандарты и требования являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования.
Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации в части установления регионального компонента государственных образовательных стандартов, не предусмотренного федеральным законодательством.
Кроме того, в тексте исследуемого Закона выявлено нарушение правил законодательной техники, заключающееся в следующем.
Согласно абзацу 7 статьи 3 анализируемого Закона к компетенции администрации Волгоградской области в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами Волгоградской области.
В соответствии с частями 1 и 3 статьи 6 рассматриваемого Закона для детей и подростков с отклонениями в развитии создаются специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, обучение и воспитание, социальную адаптацию и интеграцию в общество.
Образовательные программы специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии разрабатываются образовательным учреждением на базе основных общеобразовательных программ с учетом особенностей психофизического развития и возможностей обучающихся, воспитанников.
Согласно требованиям международной терминологии в соответствии с Законом Российской Федерации “Об образовании“ к указанной категории несовершеннолетних применяется термин “граждане с ограниченными возможностями здоровья“.
Так, например, пунктом 6 статьи 5 Федерального закона “Об образовании“ предусмотрено, что государство создает гражданам с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющим недостатки в физическом и (или) психическом развитии, условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов.
Таким образом, выявленное нарушение законодательной техники заключается в использовании субъектом Российской Федерации терминологии с нарушениями требований федерального законодательства.
Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете “Волгоградская правда“ от 23 августа 2006 года N 154.
Законы от 18 апреля 2007 года N 1443-ОД, от 23 августа 2007 года N 1529-ОД, от 17 декабря 2007 года N 1598-ОД, которыми вносятся изменения в исследуемый нормативный правовой акт, соответственно опубликованы в региональной газете “Волгоградская правда“ от 25 апреля 2007 года N 75, от 5 сентября 2007 года N 165, от 26 декабря 2007 года N 244.
Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 года N 1276-ОД “Об образовании в Волгоградской области“ (в редакции от 18 апреля 2007 года N 1443-ОД, от 23 августа 2007 года N 1529-ОД, от 17 декабря 2007 года N 1598-ОД) не соответствует действующему федеральному законодательству в части установления регионального компонента государственных образовательных стандартов, не предусмотренного федеральным законодательством.
Предлагаю устранить выявленное несоответствие федеральному законодательству, нарушение законодательной техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.
Начальник отдела
законодательства и федерального
регистра в Волгоградской области
Управления Минюста России
по Южному федеральному округу
государственный советник юстиции
Российской Федерации
3-го класса
М.А.КОЛЕСНИКОВ