Законы и бизнес в России

Экспертное заключение отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской обл. Управления Минюста РФ по Южному федеральному округу от 17.09.2007 N 849н “На Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 года N 379-ОД “Об охране озера Эльтон“ (направлено письмом от 17.09.2007 N 02.12-23/1/1509)

Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.

Направлено письмом от 17 сентября 2007 г. N 02.12-23/1/1509

ОТДЕЛ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА

В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ

ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

от 17 сентября 2007 г. N 849н

НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 28 ФЕВРАЛЯ 2000 ГОДА

N 379-ОД “ОБ ОХРАНЕ ОЗЕРА ЭЛЬТОН“

Отделом законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 “Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации“, Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации
по федеральному округу, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 года N 321 “Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции по федеральным округам“, и Положения, утвержденного Приказом руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу от 13 ноября 2006 года N 127 “Об утверждении Положений в структурных подразделениях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу“, проведена повторная юридическая экспертиза Закона Волгоградской области от 28 февраля 2000 года N 379-ОД “Об охране озера Эльтон“ (далее - Закон) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.

Основанием проведения юридической экспертизы является исполнение пункта 2.2.3 Плана работы отдела законодательства и федерального регистра в Волгоградской области Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу о проведении обзора регионального законодательства в сфере охраны объектов животного мира.

Юридической экспертизой установлено следующее:

Настоящим Законом определяются правовые основы охраны озера Эльтон и прилегающей к нему территории, образующих уникальную экологическую систему Волгоградской области.

Предметом правового регулирования исследуемого Закона являются правоотношения, возникающие в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Водным кодексом Российской Федерации;

- Градостроительным кодексом Российской Федерации;

- Федеральным законом от 23.02.1995 N 26-ФЗ “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах“ (в редакции от 29.12.2006 N 258-ФЗ);

- Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ “Об особо охраняемых природных территориях“ (в редакции от 10.05.2007 N 69-ФЗ);

- Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ “Об экологической экспертизе“ (в редакции от 18.12.2006 N 232-ФЗ);

- Федеральным законом от 24.11.1996
N 132-ФЗ “Об основах туристической деятельности в Российской Федерации“ (в редакции от 05.02.2007 N 12-ФЗ);

- Федеральным законом от 04.01.1999 N 4-ФЗ “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации“;

- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ (в редакции от 21.07.2007 N 194-ФЗ);

- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды“ (в редакции от 26.06.2007 N 118-ФЗ);

- Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2004 N 649 “Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти“ (в редакции от 12.03.2007 N 320);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400 “Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 N 370“ (в редакции от 24.05.2007 N 315);

- Уставом (Основным законом) Волгоградской области.

В соответствии с пунктами “д“ и “к“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 2 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных
нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, исследуемый Закон принят с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктами 6 и 7 статьи 2 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях“ установлено, что особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации, находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяются этими органами.

Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения.

Согласно пункту 1 статьи 35 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях“ охрана территорий природных парков осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 16 статьи 6 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий.

Подпунктом “б“ пункта 1 статьи 5 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“
определено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Волгоградская областная Дума как законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем принятия нормативного правового акта в форме закона.

Однако в тексте рассматриваемого Закона выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.

1. В соответствии с абзацем 5 статьи 4 исследуемого Закона в целях охраны уникальной экологической системы озера Эльтон на Эльтонской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии с принципом обязательности государственной экологической экспертизы проектов по освоению территории.

Согласно пункту 2 статьи 5 рассматриваемого Закона на Эльтонской природной территории запрещается строительство, расширение, реконструкция любых хозяйственных объектов и гидротехнических сооружений без положительного заключения государственной экологической экспертизы соответствующих проектов.

Абзацем 11 статьи 3 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ определено, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципа обязательности проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды.

В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным
проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды.

Согласно пункту 1 статьи 38 Федерального закона “Об охране окружающей среды“ ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды.

Пунктом 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Подпунктом 4 пункта 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагается положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьями 11 и 12 Федерального закона “Об экологической экспертизе“ объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:

- проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

- проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

- проекты соглашений о разделе продукции;

- материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую
среду, если их выдача относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти;

- проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

- материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

- объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30.11.1995 N 187-ФЗ “О континентальном шельфе Российской Федерации“, Федеральном законе от 17.12.1998 N 191-ФЗ “Об исключительной экономической зоне Российской Федерации“, Федеральном законе от 31.07.1998 N 155-ФЗ “О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации“;

- объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются:

- проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части
размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

- материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения;

- объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в определении субъектом Российской Федерации перечня объектов государственной экологической экспертизы с нарушением требований федерального законодательства.

2. В соответствии со статьей 27 исследуемого Закона международное сотрудничество Волгоградской области в сфере охраны Эльтонской природной территории регулируется Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и Волгоградской области, федеральными и региональными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Волгоградской области.

Согласно пункту “к“ статьи 71 Конституции Российской Федерации внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации.

Частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Пунктом “о“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что
координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации“ субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации“ органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, указанными в пункте 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.

Подпунктами 32 и 47 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов заключения внешнеэкономических
соглашений субъекта Российской Федерации, осуществления международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Таким образом, выявленное несоответствие заключается во вторжении субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам международных отношений.

Кроме того, в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлено нарушение правил законодательной техники, заключающееся в следующем.

В пункте 4 статьи 3, статье 20 рассматриваемого Закона содержится ссылка на Государственный комитет по охране окружающей среды Волгоградской области.

Согласно пункту 2 Указа Президента Российской Федерации от 17.05.2000 N 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти“ Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды упразднен.

В соответствии со Структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2004 N 649, Министерству природных ресурсов Российской Федерации подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию.

Пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, определено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Таким образом, ссылка в тексте исследуемого Закона на упраздненный территориальный орган федерального органа исполнительной власти необоснованна.

Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете “Волгоградская правда“ от 21 марта 2000 года N 49.

Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 года N 379-ОД “Об охране озера Эльтон“ не соответствует действующему федеральному законодательству в части определения субъектом Российской Федерации перечня объектов государственной экологической экспертизы с нарушением требований федерального законодательства, вторжения субъекта Российской Федерации в компетенцию Российской Федерации по вопросам международных отношений.

Предлагаю привести исследуемый Закон в соответствие с федеральным законодательством; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник отдела

законодательства и федерального

регистра в Волгоградской области

Управления Минюста России

по Южному федеральному округу

советник юстиции 3-го класса

М.А.КОЛЕСНИКОВ