Законы и бизнес в России

Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 15.08.2002 N 01-10/74-02 “На Закон Волгоградской области от 10.04.2000 N 390-ОД “Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоградской области“

Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.

УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОВТОРНОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

от 15 августа 2002 г. N 01-10/74-02

НА ЗАКОН ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 10.04.2000

N 390-ОД “ОБ ОТЗЫВЕ ДЕПУТАТА, ВЫБОРНОГО

ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ“

Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года N 954 “Вопросы Министерства юстиции РФ“, и Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области, утвержденного Приказом Министерства юстиции РФ от 27 октября 2000 года N 314 “Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по Волгоградской области“,
провело повторную юридическую экспертизу Закона Волгоградской области от 10.04.2000 N 390-ОД “Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоградской области“ (далее - областной Закон).

Повторная юридическая экспертиза проведена в связи с вступлением в силу Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“, а также в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 N 7-П “По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления“ и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе“ в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева“.

Юридической экспертизой установлено следующее:

Настоящий Закон создает правовую базу для осуществления процедуры досрочного прекращения полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления вследствие утраты доверия населения (преамбула областного Закона).

Правовое регулирование данной сферы осуществляют:

1. Конституция РФ.

2. Гражданский кодекс РФ.

3. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР.

4. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“.

5. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“.

6. Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 “О банках и банковской деятельности“ (в ред. от 21.03.2002 N 31-ФЗ).

7. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 N 7-П “По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления“ и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе“ в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева“.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп. “н“ п. 1 ст. 72 Конституции РФ).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принимаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Согласно п. 5 ст. 18 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Таким образом, принятие областного Закона является правомерным.

1. Вместе с тем ч. 4 ст. 5 областного Закона определено, что “средства данного фонда должны содержаться на специальном счете Сберегательного банка Российской Федерации. Доходы по указанным счетам не начисляются и не выплачиваются“.

Частью 2 ст. 2 Федерального закона “О банках и банковской деятельности“ установлено, что “правовое регулирование банковской, деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим федеральным законом, Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“, другими федеральными законами, нормативными актами Банка России“.

В статье 5 Федерального закона “О банках и банковской деятельности“ определен перечень банковских операций и других сделок кредитной организации.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона “О банках и банковской деятельности“ открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц относится к банковским операциям.

Отношения между кредитными организациями и
их клиентами осуществляются на основе договоров, если иное не предусмотрено федеральным законом (ч. 1 ст. 30 Федерального закона “О банках и банковской деятельности“).

Порядок открытия, ведения и закрытия банком счетов клиентов в рублях и иностранной валюте устанавливается Банком России в соответствии с федеральными законами (ч. 4 ст. 30 Федерального закона “О банках и банковской деятельности“).

Таким образом, из изложенного следует, что такое условие, как “доходы по указанным счетам не начисляются и не выплачиваются“, должно содержаться в договоре между банком и клиентом, который по своей природе является гражданско-правовым.

Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (п. 4 ст. 421 Гражданского кодекса РФ).

Под законом или иными правовыми актами в Гражданском кодексе РФ следует понимать федеральный закон, указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ (ст. 3 Гражданского кодекса РФ).

Следовательно, установление одного из условий взаимоотношений банка и его клиентов (“доходы по указанным счетам не начисляются и не выплачиваются“) в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации неправомерно.

Кроме того, согласно этому положению областного Закона (ч. 4 ст. 5), “отделения сберегательного банка открывают названные счета на основе решения соответствующего органа о регистрации инициативной группы участников отзыва депутата, выборного должностного лица и решения самой инициативной группы участников о назначении уполномоченного распоряжаться средствами этого фонда“.

Фактически устанавливается полномочие сберегательного банка.

Как было указано выше, правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными актами Банка России (ч. 2 ст. 2 Федерального закона “О банках и банковской деятельности“), т.е. полномочие установлено в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации неправомерно.

2. Частью 2 ст. 6
областного Закона определено, что “голосование об отзыве депутата, выборного должностного лица назначается, если под требованием о проведении голосования об отзыве поставят свои подписи в порядке, установленном настоящим Законом, не менее пяти процентов граждан соответствующего округа, зарегистрированных на момент избрания депутата, выборного должностного лица, если иное не установлено Уставом муниципального образования“.

Уставом муниципального образования может быть установлено от пяти до восьми процентов подписей, необходимых для назначения голосования об отзыве депутата, выборного должностного лица (ч. 3 ст. 6 областного Закона).

Пунктом 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 N 7-П постановлено “признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 130 положение пункта 1 статьи 11 Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления“, касающееся установления числа подлежащих сбору подписей, как неопределенное по своему содержанию.

Это не исключает правомочия муниципальных образований, самостоятельно решая вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей“.

Исходя из данного положения Постановления Конституционного Суда РФ, муниципальные образования вправе самостоятельно определить число подлежащих сбору подписей, а следовательно, указание в областном Законе на ограничение в Уставе муниципального образования количества подписей является неправомерным.

3. Частями 1 и 2 ст. 10 областного Закона определено, что “протокол собрания участников отзыва со списком избранной инициативной группы участников отзыва не позднее трех дней с момента его проведения передается для регистрации инициативной группы в окружную избирательную комиссию.

Если окружная избирательная комиссия не осуществляет свою деятельность на постоянной основе, - в областную избирательную комиссию“.

“С момента получения
регистрационного свидетельства инициативная группа участников отзыва вправе организовывать и осуществлять беспрепятственный сбор подписей на подписных листах с требованием о проведении голосования об отзыве депутата, выборного должностного лица“ (ч. 1 ст. 12 областного Закона), а следовательно, регистрация инициативной группы имеет существенное значение для дальнейшей процедуры отзыва.

Однако ч. 3 п. 2 описательной части Постановления Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 N 7-П установлено, что законы субъекта Российской Федерации должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Следовательно, указывая в областном Законе на то, что протокол собрания участников отзыва может передаваться для регистрации инициативной группы в областную избирательную комиссию, законодатель предусматривает возможность вмешательства избирательной комиссии Волгоградской области в процесс отзыва, что противоречит вышеприведенному Постановлению Конституционного Суда РФ (ч. 3 п. 2 описательной части).

Подобное противоречие (возможность вмешательства избирательной комиссии Волгоградской области в процесс отзыва) выявлено также в ч. 2, 3 ст. 13, ч. 1 ст. 14 областного Закона.

4. Частью 5 ст. 21 областного Закона предусмотрено, что каждый гражданин вправе обжаловать решение избирательной комиссии об отказе на внесение его в список участников голосования.

Также в данном положении областного Закона установлено, что это решение может быть обжаловано в суд, который обязан рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день выборов - немедленно.

Вопросы рассмотрения заявлений и жалоб граждан судами относятся к предмету гражданско-процессуального законодательства, которое находится в ведении Российской Федерации (п. “о“ ст. 71 Конституции РФ), по которому принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (п.
1 ст. 76 Конституции РФ).

Основополагающим нормативным правовым актом в этой сфере является Гражданский процессуальный кодекс РСФСР.

При подаче соответствующей жалобы гражданин должен руководствоваться главой 24.1 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (“Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан“ ст. ст. 239.1 - 239.8), т.к. решением избирательной комиссии в данном случае нарушается право гражданина участвовать в голосовании об отзыве депутата, выборного должностного лица.

В соответствии с ч. 1 ст. 239.6 Гражданского процессуального кодекса РСФСР “жалоба рассматривается судом в десятидневный срок с участием гражданина, подавшего жалобу, и руководителя государственного органа, общественной организации или должностного лица, действия которых обжалуются, либо их представителей“.

Таким образом, установление в областном Законе иного срока (“в трехдневный срок, а в день выборов - немедленно“) рассмотрения судом жалобы, чем предусмотрено федеральным законодательством (десятидневный срок), является неправомерным.

5. Статьей 33 областного Закона определено, что “органам местного самоуправления Волгоградской области в целях реализации настоящего Закона внести соответствующие изменения и дополнения в уставы муниципальных образований“.

Однако, исходя из ч. 3 ст. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 N 7-П, “законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования“.

Устанавливая обязанность внести изменения в свои Уставы в соответствии с областным Законом, законодатель субъекта Российской Федерации тем самым ограничивает возможность муниципальных образований самостоятельно определять основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления, что является неправомерным.

Вывод: Закон Волгоградской области от 10.04.2000 N 390-ОД “Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоградской
области“ противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.

Примечание. Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области обращает внимание на то, что в части 2 ст. 21 областного Закона содержатся ссылки на п. п. 6 и 7 ст. 18 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“, которыми должны регулироваться порядок включения в списки участников отзыва.

Однако ст. 18 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ предусмотрено образование (определение) избирательных округов, округа референдума.

Предлагаем привести указанные положения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Просим сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления

государственный советник

юстиции 2-го класса

В.Р.КЛЕЙН