Законы и бизнес в России

Решение Счетной палаты Владимирской области от 22.10.2007 N 21/3 “О заключении на проект закона Владимирской области “О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов“

Законодательным Собранием Владимирской области принят Закон Владимирской области от 07.12.2007 N 162-ОЗ “О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов“.

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

от 22 октября 2007 г. N 21/3

О ЗАКЛЮЧЕНИИ НА ПРОЕКТ ЗАКОНА ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

“О БЮДЖЕТЕ ВЛАДИМИРСКОГО ОБЛАСТНОГО ФОНДА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО

МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ НА 2008 ГОД И ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД

2009 И 2010 ГОДОВ“

Коллегия Счетной палаты, рассмотрев заключение по проекту закона Владимирской области “О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов“, подготовленное на основании статей 10 и 21 Закона Владимирской области “О Счетной палате
Владимирской области“ и на основании обращения председателя Законодательного Собрания Владимирской области А.В. Боброва от 12.10.2007 N 07-07/2166, решила:

1. Утвердить заключение на проект закона Владимирской области “О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов“.

2. Направить заключение на проект закона Владимирской области “О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов“ в Законодательное Собрание Владимирской области.

3. Настоящее решение и заключение на проект закона Владимирской области “О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов“ подлежат опубликованию.

4. Контроль за реализацией настоящего решения возложить на начальника организационно-хозяйственного отдела Колотилова И.О.

Председатель

Счетной палаты

Владимирской области

В.Д.ЧЕЧЕТКИН

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПО ПРОЕКТУ ЗАКОНА ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ “О БЮДЖЕТЕ

ВЛАДИМИРСКОГО ОБЛАСТНОГО ФОНДА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО

СТРАХОВАНИЯ НА 2008 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД

2009 И 2010 ГОДОВ“

Заключение по проекту закона Владимирской области “О бюджете Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 - 2010 годов“ подготовлено на основании норм и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федерального закона “О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов“, Законов Владимирской области “О Счетной палате Владимирской области“, “О бюджетном процессе во Владимирской области“.

При подготовке заключения проверены нормативные и методические материалы, расчеты и документы, представленные к законопроекту и составляющие основу формирования бюджета фонда обязательного медицинского страхования, а также использованы результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой Владимирской области.

Анализ показал, что законопроект
представлен одновременно с проектом областного бюджета на 2008 год и плановый период 2009 - 2010 годов. Впервые проект бюджета Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования (далее - ВОФОМС) составлен и представлен на утверждение сроком на три года.

В соответствии со статьей 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1 (в ред. от 24.07.2007 N 214-ФЗ, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 24.12.1993 N 2288) к полномочиям субъекта Российской Федерации отнесено формирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на здравоохранение в рамках программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, обязательного медицинского страхования неработающего населения, а также разработка и утверждение территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающих в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования. При этом программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации 15.05.2007 N 286. Однако на момент подготовки данного заключения программа государственных гарантий оказания населению Владимирской области бесплатной медицинской помощи на 2008 год не представлена.

Учитывая, что проект бюджета ВОФОМС на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов сформирован в отсутствие территориальной программы обязательного медицинского страхования на 2008 год, соответственно не определены гарантированные населению бесплатно за счет системы ОМС виды медицинской помощи, нормативы объемов медицинской помощи и нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, финансирование которых должно осуществляться за счет средств бюджета ВОФОМС.

Общая характеристика доходов бюджета ВОФОМС

Статьей 1 законопроекта установлен общий объем доходов и расходов бюджета ВОФОМС на 2008 год, источники внутреннего финансирования дефицита бюджета
и основные характеристики бюджета ВОФОМС на плановый период 2009 и 2010 годов.

Основанием для включения в бюджет ВОФОМС доходов послужили Федеральный закон от 21.07.2007 N 184-ФЗ “О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов“, проектировки областного бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 - 2010 годов, прогнозы Управления Федеральной налоговой службы по Владимирской области в части поступления налоговых платежей.

Так общий объем доходов бюджета ВОФОМС, определенный на 2008 год в размере 4568941,9 тыс. руб., возрастет на 31,4% к уровню 2007 года. В статье 2 проекта закона указан перечень источников формирования доходной части бюджета ВОФОМС, а их полная расшифровка приведена в приложении N 2 к законопроекту.

Расшифровка планового объема доходов бюджета ВОФОМС на 2009 - 2010 годы приведена в приложении N 4 к законопроекту. Так общий объем доходов бюджета ВОФОМС в 2009 году сократится на 3,5% к уровню 2008 года и составит 4411242,0 тыс. руб., доходы бюджета ВОФОМС на 2010 год запланированы в размере 4522753,0 тыс. руб., или с ростом на 2,5% к предыдущему году, однако не достигнут уровня 2008 года. Снижение уровня доходов связано с отсутствием в расходах бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС) на 2008 год и плановый период 2009 - 2010 годов средств на денежные выплаты участковым врачам и работающим с ними медицинским сестрам (на 2010 год), проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан (на 2010 год), а также на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами (на 2008 - 2010 годы), предусматриваемых ранее
в форме целевых средств территориальным фондам ОМС.

Группа доходов “Налоги и взносы на социальные нужды“ будет составлять основной источник поступления доходов в бюджет ВОФОМС на трехлетний период. Их удельный вес в общем объеме доходов составит в 2008 году 77,9% (в сумме 3539557,0 тыс. руб.), в 2009 году 77,8% (в сумме 3430575,0 тыс. руб.), в 2010 году 82% (в сумме 3712178,0 тыс. руб.).

Представленный Управлением Федеральной налоговой службы по Владимирской области к законопроекту прогноз единого социального налога (без учета недоимки, пени и штрафов) показывает, что объем данного налога в бюджете ВОФОМС в 2008 году должен составить 970440,0 тыс. руб. (или 27,4% от объема доходов по рассматриваемой группе), в 2009 году - в сумме 10672600,0 тыс. руб. (31%), в 2010 году - 1159320,0 тыс. руб. (31,2%). При этом отмечается стабильный рост абсолютных значений данного налога: в 2008 году на 9,2% к ожидаемому уровню исполнения 2007 года, в 2009 году на 9,5% к уровню 2008 года, в 2010 году на 9,1% к уровню 2009 года.

Однако к прогнозу доходов не приложен коэффициент полноты сбора налоговых поступлений в бюджет ВОФОМС.

Анализ показывает, что страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения, зачисляемые в бюджет ВОФОМС, должны составить в 2008 году 2569117,0 тыс. руб. (или 73,3% от объема доходов по рассматриваемой группе), в 2009 году - 2367975,0 тыс. руб. (69%), в 2010 году - 2552858,0 тыс. руб. (68,8%).

Анализ показал, что рост в 2008 году на 130,7% к уровню текущего года доходов бюджета ВОФОМС по страховым взносам на обязательное медицинское страхование неработающего населения обусловлен участием Владимирской области в финансировании пилотного
проекта в сфере здравоохранения в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.05.2007 N 296 “Об утверждении Правил финансирования в 2007 году расходов на реализацию в субъектах Российской Федерации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, и перечня субъектов Российской Федерации, участвующих в его реализации“. В соответствии с требованиями приказа Минфина Российской Федерации от 08.12.2006 N 168н “Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации“ указанные средства областного бюджета могут быть переданы ВОФОМС только в составе взносов на ОМС неработающего населения. Условия реализации данного проекта потребовали включения в 2008 году в состав страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения следующих средств:

- в сумме 200763,0 тыс. руб. за счет областного бюджета, предназначенных на софинансирование на территории Владимирской области пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения;

- в сумме 499606,0 тыс. руб., предназначенных на обеспечение деятельности муниципальных учреждений здравоохранения за счет уменьшения объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, причитающихся к перечислению из областного бюджета бюджетам муниципальных образований;

- в сумме 128815,0 тыс. руб., предназначенных на обеспечение деятельности государственных учреждений здравоохранения области и передаваемых в бюджет фонда ОМС для одноканального финансирования указанных учреждений через систему ОМС.

Основанием для включения в доходы бюджета ВОФОМС именно данных объемов средств стало письмо департамента здравоохранения администрации области. При этом ожидаемый объем поступления страховых взносов на неработающее население соответствует проектировкам областного бюджета на 2008 год и плановый период 2009 - 2010 годов. Страхователями неработающего населения (по состоянию на 01.07.2007 численностью 713672 человека) выступает администрация Владимирской области. Без учета дополнительных средств, включенных в
состав взносов на ОМС неработающего населения, размер страхового взноса на одного неработающего в 2008 году составит 2,4 тыс. руб., что выше уровня текущего года в 2 раза.

Однако письмом департамента здравоохранения администрации области определен только объем планируемых средств, но не приложен расчет, поэтому не представляется возможным сделать вывод об эквивалентности обязательств страхователя по финансированию медицинских услуг: обеспечит ли величина всех страховых взносов стоимость предоставленных медицинских услуг неработающему населению. Как показывали проверки Счетной палаты, фактическая стоимость лечения одного неработающего гражданина в 2006 году обеспечивалась за счет взносов на неработающее население только на 60,0%.

Объем доходов по группе “Налоги на совокупный доход“ включен в законопроект на основании прогнозных расчетов Управления Федеральной налоговой службы по Владимирской области. Так объем налогов на совокупный доход, зачисляемых в бюджет ВОФОМС (единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог), в 2008 году должен составить 93965,0 тыс. руб. (или 2,7% от объема доходов по рассматриваемой группе), в 2009 году в сумме 103160,0 тыс. руб. (3%), в 2010 году - 111850,0 тыс. руб. (3%). При этом отмечается рост абсолютных значений данных налоговых поступлений, в том числе в 2008 году на 11,7% к уровню текущего года, в 2009 году на 9,8% к уровню 2008 года, в 2010 году на 8,4% к уровню 2009 года.

Управлением Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Владимирской области спрогнозировано также поступление недоимки, пени и штрафов по взносам в территориальные фонды ОМС в 2008 году в сумме 390,0 тыс. руб., в 2009 году в сумме
180,0 тыс. руб. в 2010 году - 50,0 тыс. руб.

Доходы группы “Прочие неналоговые доходы“ спрогнозированы исполнительной дирекцией ВОФОМС на 2008 году в размере 161550,0 тыс. руб. (с ростом на 7,7% к плану текущего года), в 2009 году в сумме 173020,0 тыс. руб. (с ростом на 7,1%), в 2010 году в сумме 184785,5 тыс. руб. (с ростом на 7,4%). Указанная сумма определена исходя из объема ожидаемых в 2007 году поступлений средств по межтерриториальным расчетам за медицинскую помощь, оказанную вне территории страхования с применением индекса потребительских цен.

Анализ показал, что бюджет ВОФОМС в части доходов от “Безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы“ спланирован с учетом утвержденного на 2008 год и плановый период 2009 - 2010 годов бюджета Федерального фонда ОМС. При этом в доходах ВОФОМС предлагается отразить только уже распределенные в бюджете Федерального фонда ОМС между территориальными фондами ОМС суммы средств.

Так общий объем финансовой помощи и целевых поступлений из ФФОМС в форме субсидий и субвенций предлагается к утверждению в 2008 году со снижением к уровню 2007 года на 40,4%, или составит 773479,9 тыс. руб., в 2009 году на 8,9%, или составит 704306,9,0 тыс. руб., в 2010 году на 27%, или составит 513889,5 тыс. руб. Согласно законопроекту планируется также снижение уровня удельного веса безвозмездных поступлений в общем объеме доходов бюджета ВОФОМС: если в 2008 он составит 16,9%, то в 2009 году - 16%, в 2010 году - 11,3%.

Как показывает анализ расчетов объема безвозмездных поступлений из бюджета ФФОМС, размеры доходов бюджета ВОФОМС законопроектом учтены не в полном объеме, так как в бюджете ФФОМС на
2008 год и плановый период 2009 - 2010 годов часть плановых расходов не распределена по субъектам Российской Федерации. Так предлагается к утверждению “нулевое“ значение доходов бюджета ВОФОМС:

- по субсидиям бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан (на 2008 - 2009 годы);

- по субвенциям на проведение диспансеризации находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (2008 - 2010 годы);

- по средствам, передаваемым на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами (2009 - 2010 годы);

- по субвенциям территориальным фондам обязательного медицинского страхования (на 2010 год).

Считаем необходимым отметить, что в соответствии с п. 2 Правил составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденных директором Федерального фонда ОМС от 09.09.2003 N 1750/21-1/и, доходы бюджета территориального фонда формируются за счет прогнозируемых поступлений. Расчет суммы поступающих доходов должен осуществляться исходя из динамики фактически сложившихся показателей за предшествующий период с учетом прогнозируемых изменений (п. 2.8 Правил). По расчетам Счетной палаты объем доходов бюджета ВОФОМС может быть увеличен за счет включения в состав доходов по безвозмездным поступлениям в 2008 году средств в общей сумме 33815,0 тыс. руб.

Например, размер субсидии на дополнительную диспансеризацию работающих граждан для Владимирской области с учетом численности работающих (85867 человек) и норматива расходов на один законченный случай (в 2007 году - 540 рублей), скорректированных на процент фактического исполнения (около 70,0%), по оценке Счетной палаты, может быть учтен в бюджете ВОФОМС в сумме 32457,7 тыс. руб.

Объем субсидии на проведение дополнительной диспансеризации находящихся в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, может быть определен исходя из численности детей (969 человек, из них: от 0 до 4 лет - 191 ребенок, от 5 до 17 лет - 778 детей, что доведено до ВОФОМС приказом департамента здравоохранения от 01.10.2007 N 616) и норматива расходов на случай диспансеризации одного ребенка (0 - 4 лет - 1200 руб., 5 - 17 лет - 1450 руб.; приказ Минздравсоцразвития РФ от 17.08.2007 N 552), может быть включен в доходы бюджета ВОФОМС оценочно в сумме 1357,3 тыс. руб.

Соответственно объемам учтенных доходов в бюджете ВОФОМС целесообразно запланировать соответствующие им целевые расходы.

Анализ показал, что согласно ст. 6 бюджета ФФОМС на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов оказание отдельным категориям граждан социальной услуги по дополнительной бесплатной медицинской помощи в части, предусматривающей обеспечение лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, в соответствии со статьей 6.3 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ “О государственной социальной помощи“ в 2008 году будет осуществляться в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования. Однако бюджетом ФФОМС на 2008 год и плановый период 2009 - 2010 годов не определен объем расходов по расчетам за лекарственное обеспечение в 2008 - 2010 годах, а предусмотренные для Владимирской области дотации в размере 75244,0 тыс. руб. будут направлены на завершение в первом полугодии 2008 года расчетов за фактически отпущенные лекарственные средства отдельным категориям граждан в 2007 году. Соответственно в доходах и расходах бюджета ВОФОМС также отражены только средства, которые будут направлены на завершение расчетов за лекарственные средства, отпущенные в 2007 году.

Проверка показала, что по состоянию на момент подготовки заключения кредиторская задолженность за фактически отпущенные лекарственные средства для федеральных льготников за 2006 год перед федеральным поставщиком (ЗАО “Центр внедрения “Протек“) составляет 373280,7 тыс. руб. За 2007 год кредиторская задолженность не допущена. В федеральный регистр лиц, избравших на 2008 год льготу в виде набора социальных услуг, включены 37559 человек, что составляет 20,5% от общей численности федеральных льготников. В соответствии с проектом федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий“ полномочия по созданию условий для развития и доступности лекарственного обеспечения граждан передаются на уровень субъекта Российской Федерации. На основании п. 2 ст. 6 Федерального закона о бюджете ФФОМС на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов Федеральным фондом ОМС в 2008 году предполагается направление в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования субвенций на финансирование дополнительного лекарственного обеспечения. Указанные субвенции будут расходоваться на основании государственных контрактов, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. При этом на финансирование одного льготника предусмотрены средства в сумме 488 рублей в месяц (Постановление Правительства Российской Федерации от 11.08.2007 N 513). Таким образом, потребность в средствах для Владимирской области на 2008 год на обеспечение лекарственными средствами отдельных категорий граждан оценочно составляет 219945,5 тыс. руб.

Общая характеристика расходов бюджета ВОФОМС

Общий объем расходов бюджета ВОФОМС на 2008 год предлагается к утверждению в размере 4582869,4 тыс. руб., или с ростом к уровню 2007 года на 28,4%, их структура представлена в приложении N 3 к законопроекту.

В ходе анализа установлено, что бюджет ВОФОМС на 2008 год не сбалансирован по доходам и расходам, прогноз дефицита составляет 13927,5 тыс. руб. Источником внутреннего финансирования дефицита (приложение N 1 к законопроекту) в соответствии с методикой формирования бюджета ВОФОМС определено уменьшение остатков средств фонда ОМС.

Кроме того, согласно статье 5 проекта закона в целях обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования будет сформирован двадцатидневный нормированный страховой запас, что не противоречит требованиям Временного порядка финансового взаимодействия и расходования средств в системе обязательного медицинского страхования граждан, утвержденного директором Федерального фонда ОМС от 05.04.2001 N 1518/21-1 по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации от 06.04.2001 N 2510/3586-01-34 и Министерством финансов Российской Федерации от 27.04.2001 N 12-03-14. Размер страхового запаса должен составить 218200,0 тыс. руб. и возрасти к уровню текущего года на 41,7%.

Прогноз объемов и структура расходов бюджета ВОФОМС на 2009 - 2010 годы представлены в приложении N 5 к законопроекту. Следует отметить, что расходы бюджета ВОФОМС сбалансированы с объемом доходов и составят в 2009 году 4411242,0 тыс. руб., в 2010 году - 4522753,0 тыс. руб. Размер нормированного страхового запаса, формируемого для обеспечения финансовой устойчивости системы ОМС, в 2009 году должен возрасти на 2,7% к уровню 2008 года и составить 224200,0 тыс. руб., в 2010 году предусмотрен рост на 7,1% к предыдущему году и планируется к формированию НСЗ в объеме 240200,0 тыс. руб.

Анализ показывает, что наибольший объем и удельный вес в общем объеме расходов занимают расходы на финансирование территориальной программы: в 2008 году в сумме 4530709,4 тыс. руб., или 98,9%, в 2009 году - 4355742,0 тыс. руб. (98,7%), в 2010 году - 4464453,0 тыс. руб. (98,7%). Объем средств на финансирование территориальной программы ОМС определен исходя из объема доходов бюджета ВОФОМС, какие-либо расчеты к законопроекту не приложены, а в отсутствие утвержденной программы государственных гарантий оказания населению области бесплатной медицинской помощи в 2008 году оценить уровень обеспеченности территориальной программы обязательного медицинского страхования финансовыми средствами, обоснованность расходов не представляется возможным.

Общая сумма расходов на осуществление руководства и управления в сфере установленных функций (обеспечение деятельности исполнительной дирекции ВОФОМС) должна составить в 2008 году 52160,0 тыс. руб. и возрасти на 27,5% к уровню 2007 года. В ходе анализа установлено, что выделенные средства в соответствии со сметой расходов планируется направить на обеспечение деятельности и выполнение управленческих функций сотрудниками ВОФОМС (включая филиалы), общей штатной численностью 146 человек: оплату труда, коммунальных услуг, увеличение стоимости основных средств и материальных запасов. Расходы на обеспечение деятельности исполнительной дирекции ВОФОМС проиндексированы в 2009 году на 6,4% к уровню 2008 года и должны составить 55500,0 тыс. руб., в 2010 году на 5% к уровню 2009 года и составят 58300,0 тыс. руб.

Анализ проекта бюджета Владимирского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов в целом свидетельствует о возможности его принятия с учетом исполнения рекомендаций Счетной палаты Владимирской области.