Законы и бизнес в России

Экспертное заключение Управления Минюста РФ по Волгоградской обл. от 15.02.2010 N 134н “На Приказ Управления охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области от 18 января 2010 г. N 23-03 “Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции“ (направлено Письмом от 15.02.2010 N 02-14/1451)

Документ содержит предварительную оценку правового акта и носит рекомендательный характер.

Направлено Письмом от 15 февраля 2010 г. N 02-14/1451

УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПО ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

от 15 февраля 2010 г. N 134н

НА ПРИКАЗ УПРАВЛЕНИЯ ОХОТНИЧЬЕГО И РЫБНОГО ХОЗЯЙСТВА

АДМИНИСТРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 18 ЯНВАРЯ 2010 Г.

N 23-03 “ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА

ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ“

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 “Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации“, Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации
от 21 мая 2009 г. N 147 “Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации“, проведена юридическая экспертиза Приказа Управления охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области от 18 января 2010 г. N 23-03 “Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции“ (далее - Приказ) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству.

Основанием проведения юридической экспертизы является поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области исследуемого нормативного правового акта.

Юридической экспертизой установлено следующее:

Настоящим Приказом утверждается административный регламент Управления охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по выполнению ими обязательных требований законодательства Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания на территории Волгоградской области (далее - Регламент).

Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в области организации работы исполнительных органов государственной власти в сфере осуществления регионального государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по выполнению ими обязательных требований законодательства Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания на территории Волгоградской области.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

- Федеральным законом от 24.04.1995 N 52-ФЗ “О животном мире“ (в редакции от 14.03.2009 N 32-ФЗ);

- Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации“ (в редакции от 17.12.2009 N 326-ФЗ);

- Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ “Об охране окружающей среды“ (в редакции от 27.12.2009 N 374-ФЗ);

- Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации“;

- Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ (в редакции от 27.12.2009 N 365-ФЗ);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 “О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)“ (в редакции от 02.10.2009 N 779);

- Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.01.2009 N 18 “О добывании объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты“ (в редакции от 25.02.2009 N 171);

- Уставом (Основным законом) Волгоградской области;

- Законом Волгоградской области от 10.11.2008 N 1756-ОД “О системе органов исполнительной власти Волгоградской области“;

- Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 05.07.2006 N 811 “Об утверждении Положения об Управлении охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области“ (в редакции от 29.05.2009 N 586).

Согласно пунктам “в“ и “д“ части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона “О животном мире“ законодательство Российской Федерации
в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей природной среды и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

Согласно абзацу 4 части 1 статьи 6 указанного выше Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов по регулированию численности объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания.

В соответствии с подпунктами 2, 3 пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относятся:

- организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора);

- принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора).

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 2 Порядка
разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 N 679, а не пункт 1.

Пунктами 1, 5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679, определено, что административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:

а) упорядочение административных процедур и административных действий;

б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного представления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа “одного окна“, использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;

г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках
исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;

д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий;

е) предоставление государственной услуги в электронной форме.

В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства Российской Федерации “О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)“ органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг рекомендовано руководствоваться Порядком, утвержденным настоящим Постановлением.

Следовательно, исследуемый Приказ издан с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 1 пункта 1 статьи 34 Устава (Основного закона) Волгоградской области в систему исполнительной власти Волгоградской области входят глава администрации Волгоградской области, администрация Волгоградской области и иные органы исполнительной власти Волгоградской области, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу в соответствии с законом Волгоградской области.

Приложением к Закону Волгоградской области “О системе органов исполнительной власти Волгоградской области“ определено, что управление охотничьего и рыбного хозяйства администрации Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

Таким образом, Управление охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области как орган исполнительной власти вправе регулировать рассматриваемые правоотношения путем издания нормативного правового акта
в форме Приказа.

Однако в тексте исследуемого проекта нормативного правового акта выявлены несоответствия федеральному законодательству, заключающиеся в следующем.

1. В соответствии с пунктом 19 Регламента в ежегодном плане проведения плановых проверок указываются следующие сведения:

- наименование юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам;

- цель и основания проведения каждой плановой проверки;

- дата и сроки проведения каждой плановой проверки.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 4 статьи 9 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ в ежегодных планах проведения плановых проверок указываются следующие сведения:

1) наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам;

2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;

3) дата и сроки проведения каждой плановой проверки;

4) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку.

Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничения перечня сведений, которые должны содержаться в плане по проведению проверки, установленного федеральным законодательством.

2. В соответствии с абзацем 7 пункта 30 Регламента должностное лицо Управления, проводящего проверку, обязано предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении проверки, относящуюся к предмету проверки информацию.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 6 статьи 18 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию
и документы, относящиеся к предмету проверки.

Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в ограничении прав представителей юридического лица, в отношении которого осуществляется проверка, на получение в ходе проверки документов, относящихся к предмету проверки.

3. В соответствии с пунктами 20, 21 Регламента ежегодные планы проведения плановых проверок составляются отделом охотничьего хозяйства и охраны объектов животного мира Управления и в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, Управление направляет в порядке, установленном законодательством, проекты ежегодных планов проведения проверок в органы прокуратуры.

Ежегодные планы проведения проверок утверждаются приказом Управления в срок до 20 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок.

Вместе с тем Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления“ изменены сроки направления ежегодных планов проведения проверки, в частности, в соответствии с пунктами 6, 6.1, 6.2, 6.4 статьи 9 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры.

Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 настоящей статьи и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок.

Органы
государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодные планы проведения плановых проверок.

Органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

Таким образом, выявленное несоответствие федеральному законодательству заключается в установлении иного срока предоставления и утверждения ежегодных планов проверок, чем установлено федеральным законодателем.

Кроме того, в тексте исследуемого нормативного правового акта выявлены нарушения правил юридической техники, заключающиеся в следующем.

1. В соответствии с абзацем 4 пункта 29 Регламента при проведении проверки должностные лица Управления не вправе требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами проверки и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки.

Согласно пункту 3 статьи 15 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов.

Таким образом, в абзац 4 пункта 29 Регламента необходимо внести соответствующие изменения.

2. В соответствии с абзацем 5 пункта 29 Регламента при
проведении проверки должностные лица Управления не вправе требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами.

Согласно пункту 4 статьи 15 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений.

Таким образом, в абзац 5 пункта 29 Регламента необходимо внести соответствующие изменения.

3. В ограничениях при проведении проверки, которые определены пунктом 29 Регламента, отсутствует ограничение, установленное пунктом 7 статьи 15 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“: при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.

4. В соответствии с абзацем 5 пункта 30 Регламента должностное лицо Управления, проводящего проверку, обязано посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения проверки только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и приказа о проведении проверки.

Согласно пункту 4 статьи 18 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку - только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и в случае, предусмотренном частью 5 статьи 10 настоящего Федерального закона, - копии документа о согласовании проведения проверки.

Таким образом, в абзац 5 пункта 30 Регламента необходимо внести соответствующие изменения.

В тексте исследуемого проекта Приказа положений, способствующих проявлению коррупции, не выявлено.

Текст исследуемого нормативного правового акта опубликован в региональной газете “Волгоградская правда“ от 27 января 2010 г. N 14.

Вывод: Юридическая экспертиза пришла к выводу, что Приказ Управления охотничьего и рыбного хозяйства Администрации Волгоградской области от 18 января 2010 г. N 23-03 “Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции“ не соответствует действующему федеральному законодательству в части.

Предлагаем привести исследуемый Приказ в соответствие с действующим федеральным законодательством; устранить выявленные нарушения правил юридической техники; сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления

Министерства юстиции

Российской Федерации

по Волгоградской области

государственный советник

юстиции Российской Федерации

3-го класса

М.А.КОЛЕСНИКОВ